List PZS do Prezesa UOKiK
Polski Związek Solaryjny
00-070 Warszawa, ul. Kozia 9/26
Warszawa, 10.07.2010
Pani
Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel
Prezes Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów
Plac Powstańców Warszawy 1
00-950 Warszawa
Szanowna Pani Prezes,
Pragnę serdecznie podziękować za Pani pismo z dnia 11 maja 2010 r. przedstawiające interpretację przepisów krajowych odnoszących się do maksymalnego poziomu promieniowania UV dla urządzeń opalających. Stanowisko UOKiK przedstawione w powyższym piśmie jest cennym głosem w dyskusji nt. bezpieczeństwa urządzeń opalających dla konsumentów. Przede wszystkim świadczy ono o oczekiwanej przez nas rzetelnej reakcji administracji państwowej na ten problem. Dziękuję też za bardzo obszerne wyjaśnienia dotyczące zasad funkcjonowania w polskim porządku prawnym prawa wspólnotowego
Jednocześnie w celu pogłębienia dyskusji zdecydowaliśmy się zamówić w niezależnej kancelarii prawnej opinię nt. obowiązywania w krajowym porządku prawnym nowej normy EN 60335-2-27:2004/A1 i interpretacji prawa przedstawionej przez UOKiK. Opinia kancelarii przedstawia odrębną interpretację prawa niż zawarta w piśmie z dnia 11 maja 2010 r.
Zgodnie ze zleconą przez nas opinią niezależnej kancelarii w istocie nie istnieją wyraźne podstawy prawne dla kwestionowania w przypadku funkcjonujących już urządzeń opalających braku spełnienia przez nie nowej europejskiej normy. Sytuacja ta jest podobna do sytuacji w tych państwach członkowskich, gdzie również wyraźne przepisy w tym względzie nie funkcjonują. Dla kontrastu można przytoczyć przypadki państw członkowskich, gdzie przepisy prawa wyraźnie ograniczające poziom promieniowania w urządzeniach opalających istniały także przed opracowaniem i wdrożeniem nowej europejskiej normy w tym względzie. Przepisy takie od wielu lat funkcjonują m.in. w Finlandii (zał.) i w Belgii, gdzie zasada 0,3 W/m2 stanowi wyraźną normę prawną. Podobne przepisy weszły w życie na Łotwie.
Kancelaria argumentuje, że w piśmie UOKiK w żadnym miejscu nie wskazano, jaka jest podstawa prawna dla kwestionowania istnienia w obrocie urządzeń nie spełniających wymagań nowej normy, które weszły do użytkowania przed datą jej obowiązywania. Norma ta, jak wyraźnie podkreślono w piśmie UOKiK, nie stanowi obowiązującego prawa i nie obowiązuje wprost. Tym samym może ona służyć za podstawę oceny wyłączenie nowych urządzeń tj. wprowadzanych do obrotu po jej wprowadzeniu w życie w kontekście dyrektywy LVD. Zastosowanie tej normy do oceny istniejących urządzeń nie znajduje podstaw prawnych i jest sprzeczne konstytucyjną z zasadą niedziałania prawa wstecz, która znajduje zastosowanie także w prawie wspólnotowym.
Należy podkreślić, że liczne opracowania wspólnotowe nie wspominają o stosowaniu tej i innych norm w kontekście przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów czy przepisów w sprawie stwierdzenia wprowadzenia produktów po raz pierwszy do obrotu w niezgodności z wymaganiami zasadniczymi. Takie kwestionowanie jest możliwe jedynie w przypadku udowodnienia, że produkt stanowi zagrożenie dla zdrowia. Jednakże samo powołanie w tym celu nowej normy dla urządzeń opalających jest oczywiście niewystarczające w szczególności w kontekście wymogów, jakie przepisy postępowania administracyjnego stawiają uzasadnianiu decyzji administracyjnych.
Należy w tym miejscu przywołać wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. (III SA/Wa 1914/06), zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Organ powinien w uzasadnieniu poddać powody takiego, a nie innego zastosowania przepisów. Potwierdza to wyrok WSA w Lublinie z 7.11.2008 (II SA/Lu 482/08). Istotne w tym względzie są kryteria ustalone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2007 r. (II SA/Bk 372/07), zgodnie z którym konkretyzacja stosunku aministracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. (V SA/Wa 195/07) uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Przywołać też należy art. 8 KPA, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA w Warszawie z 21.10.2005 r., I FSK 197/05).
Nadmieniamy też, że ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów stosuje się zasadniczo do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa. Produktami takimi nie są zatem, wobec wywodów UOKiK, łóżka opalające.
Jest prawdą, co podkreślono w piśmie UOKiK na str. 2, że wprowadzane na rynek urządzenia opalające powinny spełniać wymagania zasadnicze określone w rozporządzeniu MG z dnia 21 sierpnia 2007 r. Dalsze szczegółowe wyjaśnienia zawarte w piśmie UOKiK w tym względzie dotyczą jednakże, co należy bardzo wyraźnie podkreślić a czego zabrakło w piśmie UOKiK, urządzeń wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu. Wzmiankowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (art. 9). Zgodnie z art. 6 tej ustawy wyroby wprowadzane do obrotu lub oddawane do użytku podlegają ocenie zgodności (przez producenta lub importera) m.in. z zasadniczymi wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Dokonanie oceny zgodności jest obowiązkowe przed wprowadzeniem wyrobu do obrotu lub oddaniem do użytku. Jednocześnie ustawa definiuje wprowadzenie do obrotu jako udostępnienie przez producenta, jego upoważnionego przedstawiciela lub importera, nieodpłatnie albo za opłatą, po raz pierwszy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wyrobu w celu jego używania lub dystrybucji. Ta sama definicja została explicite przytoczona w piśmie UOKiK na str. 5, jednakże nie dokonano analizy jej wpływu na prezentowane w tym piśmie tezy. Przez oddanie do użytku należy natomiast rozumieć pierwsze na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym zgodne z przeznaczeniem użycie wyrobu, który nie został wprowadzony do obrotu.
Tym samym oczywiste jest, że wedle przepisów krajowych wdrażających do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2006/95/WE jedynie urządzenia po raz pierwszy wprowadzane do obrotu powinny podlegać ocenie zgodności z wymaganiami zasadniczymi określonymi w ww. rozporządzeniu z dnia 21 sierpnia 2007 r. Nieuprawniona jest zatem i sprzeczna z przepisami prawa wspólnotowego interpretacja, jakoby ocenie zgodności z wymaganiami zasadniczymi miały (ponownie) podlegać także urządzenia już wprowadzone do obrotu. Opinia Komisji z dnia 27 października 2007 r. przytoczona w piśmie UOKiK dotyczy jedynie braku domniemania zgodności z dyrektywą LVD przy zastosowaniu normy EN 60335-2-27:1997 w ramach oceny spełnienia wymagań zasadniczych w odniesieniu do wprowadzenia urządzenia do obrotu po raz pierwszy. Podobne znaczenie ma przytoczona w piśmie UOKiK opinia Komitetu Naukowego z 20 czerwca 2006 r. Dokumenty te były podstawą do opracowania nowej normy EN 60335-2-27:2004/A1, która obowiązuje od 1 kwietnia 2009 r. Norma ta jednak dotyczy oceny zgodności przy wprowadzaniu do obrotu produktu po raz pierwszy. Dotyczy to także związanych z nią domniemań, o których mowa w ustawie o systemie oceny zgodności (art. 13 ust. 1).
W tym miejscu należy podnieść, że normy zharmonizowane w tym ww. norma EN 60335-2-27:2004/A1 także na gruncie ustawy o systemie oceny zgodności nie stanowią obowiązującego prawa ani bezwzględnego wyznacznika postępowania, czego dowodzi ww. przepis art. 13 tej ustawy, a także kolejny jego ustęp, zgodnie z którym w przypadku, gdy producent lub jego upoważniony przedstawiciel nie wykaże zgodności wyrobu z odpowiednimi postanowieniami norm zharmonizowanych lub specyfikacji zharmonizowanych, jest obowiązany wykazać zgodność wyrobu z zasadniczymi wymaganiami na podstawie innych dowodów. Tym samym brak spełnienia warunków wynikających z normy nie wyklucza wykazania zgodności wyrobu z wymaganiami zasadniczymi w inny sposób. Niedopuszczalne jest zatem nawet na gruncie ustawy o systemie oceny zgodności fetyszyzowanie norm, w tym normy EN 60335-2-27:2004/A1, co ma miejsce w piśmie UOKiK.
Całkowicie nieuzasadniona w obliczu obowiązującego prawa polskiego i wspólnotowego jak i zupełnie nieuprawniona na gruncie zastosowanej w piśmie UOKiK argumentacji jest teza zawarta w tym piśmie, zgodnie z którą w przypadku łóżek opalających wprowadzonych (po raz pierwszy) do obrotu zarówno przed, jak i po 1 kwietnia 2009 r. (data początku obowiązywania normy EN 60335-2-27:2004/A1) należy uznać, że nie spełniają one wymagań w zakresie „zasad bezpieczeństwa” określonych w ww. rozporządzeniu MG, jeśli poziom promieniowania przekracza 0,3 W/m2, tj. wartość określoną po raz pierwszy w ww. normie. Jest oczywiste, że teza ta może odnosić się wyłącznie do łóżek wprowadzonych po raz pierwszy do obrotu po 1 kwietnia 2009 r. a ponadto, że może odnosić się ona jedynie do domniemania zgodności z wymaganiami zasadniczymi przy wypełnieniu warunków wynikających z tej normy. Należy też nadmienić, że niezależnie od jej wadliwości teza ta dotyczy wyłącznie wymagań zasadniczych określonych w rozporządzeniu MG i nie odnosi się do ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów.
Powyższe konkluzje zewnętrznej opinii prawnej są identyczne ze stanowiskiem Ministerstwa Gospodarki wyrażonym w piśmie z dnia 19 lutego 2009 r. i GIS z dnia 13 marca 2009 r.
Istotne jest, że zgodnie z art. 41a ustawy o systemie oceny zgodności stroną postępowania w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi lub innymi wymaganiami, jest osoba, która wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku wyrób niezgodny z zasadniczymi lub innymi wymaganiami, wobec której postępowanie zostało wszczęte. Stroną postępowania może być także dystrybutor. Przepis ten wyraźnie stanowi, że postępowanie dotyczy sytuacji wprowadzenia do obrotu lub oddania do użytku po raz pierwszy produktów niezgodnych z zasadniczymi lub innymi wymaganiami. Tym samym kwestię niezgodności z tymi wymaganiami powinno się na gruncie ww. postępowania oceniać z punktu widzenia momentu pierwszego wprowadzenia do obrotu. Ponadto, zgodnie z art. 41 ww. ustawy postępowanie w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi lub innymi wymaganiami wszczyna się z urzędu, w przypadku gdy ustalenia kontroli wskazują, że wyrób nie spełnia zasadniczych lub innych wymagań. Jest oczywiste, że postępowanie to dotyczy wyrobów wprowadzonych do obrotu po raz pierwszy w niezgodności z zasadniczymi lub innymi wymaganiami (podobnie art. 40k ust. 2). Należy też nadmienić, że przepisy postępowania w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi lub innymi wymaganiami w żadnym miejscu nie odnoszą się do norm zharmonizowanych. Nie ustalają one w szczególności domniemania niezgodności wyrobów z zasadniczymi lub innymi wymaganiami w sytuacji braku wypełnienia norm zharmonizowanych.
W związku z powyższym i w nawiązaniu do pisma UOKiK z dnia 10 czerwca br. pragniemy ponowić prośbę o spotkanie w celu przedyskutowania i ostatecznego ustalenia zasad wynikających z obowiązującego prawa oraz uzgodnienia działań, jakie wspólnie możemy podjąć w celu zwiększenia poziomu ochrony konsumentów pomimo niedoskonałości rozwiązań prawnych. Pragniemy zaznaczyć, że opowiadamy się za zastosowaniem zasad wynikających z normy EN 60335-2-27:2004/A1 do wszystkich urządzeń opalających. Uważamy jednak, że powinno to następować w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy, których wprowadzenie postulujemy. Przepisy te powinny przewidywać okres przejściowy umożliwiający dostosowanie się przedsiębiorców do nowych zasad. Mogłyby one także określać szereg innych kwestii związanych z bezpiecznym użytkowaniem urządzeń solaryjnych na wzór rozwiązań obowiązujących w innych państwach członkowskich.
Przypominamy, że przepisy wyraźnie wprowadzające do obowiązującego prawa zasady z nowej normy były w Polsce planowane już w roku 2007 r., jednakże nigdy nie zrealizowano tych planów, co z jednej strony potwierdza bezprawność działania administracji publicznej dotyczącego funkcjonujących urządzeń w oparciu o nową normę, nad czym ubolewamy a z drugiej stanowi wyraz opóźnień w zakresie działań mających na celu ochronę konsumenta.
Przedstawiciele branży solaryjnej spotkali się w 2007 r. z przedstawicielami Ministerstwa Gospodarki, UOKiK i GIS w celu przedyskutowania sytuacji związanej z planowanymi zmianami na rynku solaryjnym. Efektem tego spotkania było przygotowanie przez PZS raportu o branży solaryjnej w Polsce. Żadne zmiany prawne nie zostały jednak wprowadzone. Na skutek monitów PZS doszło do spotkania w 2008 w UOKiK. Uzgodnienia były takie, że powinny powstać bezwzględnie obowiązujące regulacje prawne przewidujące okres przejściowy dla właścicieli urządzeń używanych. Padła propozycja okresu 12 miesięcy. Nic takiego jednak nie nastąpiło, czego wynikiem jest dalsza korespondencja PZS z Ministerstwem Gospodarki i GIS w 2009 r. 1 marca 2010 odbyło się spotkanie z przedstawicielami europejskiej organizacji solaryjnej ESA, na
które zaprosiliśmy przedstawicieli GIS i UOKiK. Niestety, nie przedstawiono żadnych propozycji. Dlatego wystosowaliśmy kolejne pismo do UOKiK, na które odpowiedziano 11 maja br.
Jak wskazywaliśmy, argumentacja prawna zawarta w tym piśmie może budzić wątpliwości i powinna być przedyskutowana. Jednocześnie rozpoczęły się kontrole Inspekcji Handlowej, które w obliczu zamówionej przez nas opinii prawnej okazują się niestety bezprawne. Mamy prawo uważać, że kontrole te są próbą naprawienia błędu w postaci braku odpowiednich regulacji prawnych. Próba ta jednak po pierwsze okazuje się wadliwa prawnie. Po drugie nie jest ona w stanie zapewnić efektywnych dla konsumentów skutków w szybkim okresie, a jedynie przyczyni się do chaosu na rynku i zaburzenia konkurencji, gdyż kontrole odbywają się wybiórczo i przypadkowo. Taka sytuacja promuje urządzenia stwarzające zagrożenie dla konsumenta. Stoimy zatem na stanowisku, że problem ochrony konsumenta przed skutkami promieniowania emitowanego przez urządzenia solaryjne powinien zostać rozwiązany definitywnie, kompleksowo, w sposób zgodny z prawem i przy poszanowaniu interesów przedsiębiorców. Apelujemy zatem po raz kolejny o podjęcie działań i współpracy z PZS w zakresie wprowadzenia bezwzględnie obowiązujących przepisów w celu ochrony interesów konsumentów. Tylko bezwzględnie obowiązujące i przejrzyste przepisy są w stanie zahamować skutki napływu starych urządzeń solaryjnych wycofywanych z innych państw członkowskich do Polski mającego miejsce przed dniem 1 kwietnia 2009 r. Pogorszyło to sytuację konkurencyjną przedsiębiorców inwestujących w nowoczesny sprzęt. Ponadto konsument jest w chwili obecnej narażony na zupełnie odmienne standardy w poszczególnych solariach.
Prosimy zatem o spotkanie w celu ustalenia planu działań mających ostatecznie i rzeczywiście rozwiązać problem ochrony konsumenta przed nadmiernym promieniowaniem emitowanym przez urządzenia solaryjne, a także zapewnić konsumentom korzystającym z solariów szereg innych korzyści (uregulowanie kwestii wieku osób korzystających z solariów, obowiązku stosowania okularów, zasad higieny, etc.).
Z poważaniem,
Zbigniew Polakow
Prezes
Polskiego Związku Solaryjnego
Do wiadomości:
Pan Waldemar Pawlak
Wicepremier
Minister Gospodarki
Ministerstwo Gospodarki, Plac Trzech Krzyży 3/5, 00-507 Warszawa
Pani Ewa Kopacz
Minister Zdrowia
Ministerstwo Zdrowia, ul. Miodowa 15, 00-952 Warszawa
Pan Andrzej Wojtyła
Główny Inspektor Sanitarny
Główny Inspektorat Sanitarny, ul. Długa 38/40, 00-238 Warszawa
Pan Mikołaj Dowgielewicz
Sekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Zagranicznych
Al. J. Ch. Szucha 23, 00-580 Warszawa
Pani Anna Janiszewska
Dyrektor Departamentu Inspekcji Handlowej
Pl. Powstańców Warszawy 1, 00-950 Warszawa
Wojewódzkie Inspektoraty Inspekcji Handlowej